摘要：没有预算约束的制度相当于赋予公权力的执掌者以一种永久性的特权,永不停歇地从民间索取新的财政资源。甚至有人还把财政收入当作自家的"体己钱",超标准招待、公款旅游、公车浪费、楼堂馆所建设等成为久治不愈的顽症。腐败问题比较严重的国家,一般都是预算不够透明的国家。
编者的话 预算是一国政府部门运转的动力，也是约束政府、遏制腐败的有力手段。在现代国家建设史上，很多国家的治理转型和政治改革都是以预算为突破口的。2009年末，国务院首次为中央部门公开部门预算列出时间表，而在即将到来的2010年“两会”上，预算问题也必将成为各界代表委员关注的焦点。那么预算如何实现透明？未来财政制度改革的取向怎样？能否推动更深层次的变革？这是本刊此次特别策划力图破解的问题。 【摘要】预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，预算权是政治权力中的核心部分。预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理。我国目前还处于“前预算时代”，缺乏有效的内部控制与外部监督。明晰预算公开的原则，加强人大职责，鼓励公民参与预算，是推进预算改革进程的必要措施。
【关键词】预算透明 公共财政 公民参与
预算不是简单的技术或工具问题 一个国家的公共财政，简单说，就是“筹众人之钱，办众人之事”。所谓筹钱就是税收，所谓办事，就是安排财政支出，为社会提供公共产品和公共服务，整个过程用一个名词来形容，就是“公共预算”。在现代社会中，预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，是联结政府与人民的纽带，是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架。预算是一个国家所有公共财政制度的“元规则”。预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府及其公务人员必须严格依据预算花钱，凡没有列入预算的公款便不能动用。
可是我们对预算的认识仍比较肤浅。“预算是财政的年度收支计划”，这至今还是财政学专业教科书上的描述。预算虽然是“计划”，但不仅仅是计划。计划只是表面，实质上，预算政治是法律，是国家基本制度的“台柱子”。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。要了解一国政治，必先了解预算；要了解政策的受益者或
受害者是何人，答案也可在预算中寻找。所以预算本质上不是政府单方面的事，而是全社会、全体国民的共同之事。预算名言“征税的权力是事关毁灭的权力”，讲的正是这个道理，预算原本就不是一个简单的技术或工具问题。
预預算透明为政府施政行为提供正当性 任何意欲走向清明的权力，必然以透明为首要条件。如果政府的活动不公开、不透明、不受审查、不可争论，就难以得到立法机构和社会公众的有效监督，腐败和公共资源被滥用的危险就大大增加。政府行为
爲不透明还会增加公民对政府的不信任，于构建和谐社会多有不利。公共预算是所有涉及行政透明度问题中最大的问题。由“众人之财”的性质所决定，预算必须严格接受立法机构与公众的监督，预算的编制、审议、执行和测评结果应该全部公开透明，让广大公民及时了解预
預算各个环节的争议情况及利害关系。
预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为人民对政府收支活动进行约束和监督、提高政府财政活动的绩效，增强政府的合法性和可信度，为良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术
術。预算公开，公权力才可自证清白，才可防止官员滥用权力，公务人员才可理直气壮地履行公务，才可以更好地保护公务人员的安全，社会公众才可据以确定自己投资和消费的选项，人民及其代议机构（人民代表大会）才可对政府的财政税收行为进行问责和实施全程的控制与监督。而这一切，也才是公共预算公开与透明的目的之所在。预算不透明，很难说政府的施政行为就一定是正当的、合法的，是受人民欢迎的。
如果缺乏对预算的控制和监督，公共部门就极有可能出现耗费纳税人的钱财越来越多，而服务的质量却不断下降的情形。人民虽承受沉重的负担，却无法享受优质的公共服务
務，不得不供养一个越来越臃肿的政府。面对公众日益强烈的服务需求，公共部门的回应却极其缓慢且令人失望，继续一手向民间无休止地攫取资源，一手却把资财更多地应用到自己的身上。这种情形，在西方国家历史上曾多次出现，这是他们极为重视构建阳光预算的主要原因。我们现在开始尝试进行一些预算制度改革，如部门预算、零基预
預算、绩效预算等，都是“舶来品”。
由于预算本身就是为了限制公共部门（主要是政府和居垄断地位的国有企业）的规模和职能范围而设的，现实中，强大的行政权力经常成为推行预
預算透明的主要障碍。所以，预算透明与权力垄断无疑是一对“天敌”的关系。
在过度集权和缺乏约束的预算体制下，公共部门是否按照人民的意愿安排使用那些得自人民的资源，并产
産生人民所期待的结果，在大部分时间里，并没有被严格地监管和追究。久而久之，“只问过程、不问结果”便成为一种惯例，公共部门及预算的主导者们可以理所当然地忽略预算透明的问题，而把社会公众
衆拒之于预算的大门之外。
在过度集权和缺乏约
約束的预算体制下，公共部门成为财政资源和公共服务供应的绝对
垄断者，也成为自利者，自我消费、自我滋养。它所承担的公共责任便会被放到次要的位置，它所提供的服务，其数量和质量必定是下降的趋势。由于任何其他机构无法对它施加压力和有效监督，重投入而不重结果，不向社会提供财务报告，财政信息不公开、不清晰、不真实，就经常成为误导宏观决策和民间投资的因素。
在过度集权和缺乏约束的预算体制下，政府及其官员无须认真地证明财政支出的合理性和正当性，也可以不受资源使用结果的影响，照样可以一如既往地从民间抽取新的资源，甚至比以往年度得到更多。决策的非民主化，加剧了政府与企业、中介和公众之间的矛盾，其结果，必然是政府治理的低效率和腐败的不可抑制。不合理的机构设
設置、交叉重叠的部门职能、繁杂的办事程序、习以为常的暗箱操作、缺乏制约的官员个人或利益集团的阻挠等，都可能成为推动阳光预算的障碍。
没有预算约束的制度相当于赋予公权
權力的执掌者以一种永久性的特权，
永不停歇地从民间索取新的财政资源。甚至有人还把财政收入当作自家的“体己钱”，超标准招待、公款旅游、公车浪费、楼堂馆所建设等成为久治不愈的顽症。腐败问题比较严重的国家，一般都是预算不够透明的国家。应该说
說，不是这些国家的领导人不重视腐败问题，也不是惩治腐败的措施不够严厉，只因为没有一个规范的和得到严格执行的法治化的预算，这
這才是所有问题的根源之所在。
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